The Colombist

Presidencialismo, instituciones y reformas constitucionales

Publicado por oeconomialiberalis el julio 5, 2012 · 1 comentario 

“In institutionally weak societies there are few constraints on rulers. Following a change in the balance of political power, groups that gain politically may then attempt to use their new power to  redistribute assets and income to themselves, in the process creating economic turbulence” (Acemoglu, Johnson, Robinson y Thaichaeroen, 2003: 61)

Hace dos semanas el Congreso de la República aprobó un Acto Legislativo que reforma la Constitución Política en materia de la administración de justicia. El revuelo de la opinión pública vía las redes sociales, canales de televisión y radio no pudo ser mayor: palabras de indignación se escuchaban por doquier, puesto que el Congreso aprobó una reforma que los beneficiaba directamente, al modificar el régimen de inhabilidades, la pérdida de investidura y la sanción de la silla vacía una vez se le inician investigaciones judiciales y de responsabilidad política al congresista.

Ese mismo día, el presidente Juan Manuel Santos objetó la reforma y la devolvió al Congreso. El presidente de la Cámara de Representantes, Simón Gaviria –quién votó a favor y firmó la reforma–, aceptó esta posición del Presidente en una carta entregada justo al otro día. Lo mismo hicieron otros congresistas y el presidente del Senado, Juan Manuel Corzo. En definitiva, el Congreso que votó a favor la reforma, finalmente la objetó, un acto de difícil comprensión bajo la luz de lo razonable. Sin embargo, no pretendo caer en el moralismo, sino entregar algunos argumentos sobre los impactos institucionales de esta manera de obrar por parte del presidente y de los congresistas, puesto que el control de los poderes detentados por los presidentes o por quienes hacen las leyes, es fundamental para el buen desempeño económico y la conformación de una democracia más estable[1].

En primer lugar, la actitud del Presidente Santos deja entrever una tradición en el desarrollo institucional del país (y en realidad, de toda América Latina): el presidencialismo. El ‘ismo’ al final de la palabra es la expresión de una enfermedad del sistema, que se expresa en la excesiva concentración del poder político en la figura del jefe de gobierno y del Estado. Considera el presidente que puede objetar las decisiones legislativas del Congreso, lo que podría representar una nueva ruptura del equilibrio de poderes, pues traspasa sus funciones hasta que éstas se traslapan con las del órgano legislativo. En este sentido el mensaje del presidente es claro: ninguna reforma constitucional podría llevarse a cabo sin que él la sancionara positivamente, aun si no es claro hoy si el presidente puede realizar este tipo de acciones en Actos Legislativos igual que lo hace en los casos de los proyectos de ley normales.

El debate, no obstante, es complejo: ¿debería el Presidente permitir que tome vigencia una reforma constitucional que él considera que es equivocada, sabiendo que la misma podría entorpecer el cumplimiento de los propósitos del gobierno? ¿Qué tanto debe el presidente defender el espíritu de la Constitución? Santos considera que la respuesta a la primera pregunta debería ser negativa, y a la segunda, que él es tan responsable de defender la Constitución como cualquier otro órgano de poder.

Abordemos las preguntas una a una. Respecto a la primera cuestión, planteo dos ejemplos:

1. Supongamos que, por iniciativa de algunos congresistas, se propusiera y aprobara un Acto Legislativo que regresa el impedimento a la reelección presidencial. Si el gobierno considera que sus metas se pueden cumplir mejor en la medida en que se les da continuidad durante otro cuatrenio, y manteniendo la propuesta de Santos, el Presidente podría objetar esa reforma argumentando –igual que en el caso actual–, que no es conveniente para el país. ¿Debería tener tanto poder el Presidente de la República sobre las iniciativas de reforma a la Constitución, en este caso defendiendo su interés personal?
2. Supongamos que el Congreso, por iniciativa tanto de congresistas como popular, aprueba un Acto Legislativo que obliga al gobierno a entregar una Renta Básica mensual a todos sus ciudadanos residentes en el país[2]. Esa Renta Básica sería un ingreso mínimo mensual que todos tendrían derecho a recibir, por ejemplo el valor de la canasta de consumo que permitiría evitar la indigencia que en este momento es de $87.672 –este podría ser el caso de que se perciba la indigencia como un estado de cosas inconstitucional, toda vez que se atenta contra la vida y por lo tanto es prioritario acabar con ella (Van Parijs sugiere que una sociedad sería más justa con este tipo de acciones, aunque está todavía en discusión su visión de justicia).

Bajo la visión de Santos, es posible que el presidente objetara esta medida, toda vez que atenta seriamente contra la estabilidad de las finanzas públicas (causaría un gasto de $4,08 billones al mes), puesto que es difícil imaginar un diseño del sistema tributario que permita cubrir estos costos adicionales. Como resultado de la reforma, muchos programas del plan de desarrollo del gobierno de Santos tendrían que dejar de existir. Entonces, la pregunta: ¿no debería el Presidente de la República poder objetar esta reforma a la Constitución, porque el objetivo loable y apoyado por la población, no es sustentable?

En los dos ejemplos anteriores, la respuesta a la posibilidad de objeción presidencial de un acto legislativo parece al sentido común, diferente. En el primero nos parece que el presidente se extralimita en el uso de su poder, pasando por encima de los pesos y contrapesos que hacen parte de la estructura básica de toda república. En el segundo ejemplo el caso es diferente: pareciera que el presidente mismo toma una decisión para defender la institucionalidad del país, incluso si la decisión técnica se toma como prioritaria sobre la decisión popular, puesto que la técnica económica defendería en este caso el interés de largo plazo[3] (crecimiento económico, provisión de otros servicios públicos asociados a otros derechos fundamentales, por ejemplo).

El dilema es pues el siguiente: en algunos casos la objeción presidencial podría ser razonable, en otros no; sin embargo, no es factible darle al presidente discrecionalidad para que él decida en qué casos usar la objeción, pues la teoría de la elección racional prevería que dicho actor usaría ese poder para su propio beneficio, en especial en países con tradición de abuso del poder altamente concentrado en la figura presidencial, como el caso de Colombia.

Una solución a esta discrecionalidad es entregársela a un órgano autónomo del gobierno que defienda la institucionalidad constitucional tanto de los caprichos de los parlamentarios, de los votantes –los individuos particulares comunes y corrientes – y del presidente mismo. Ese órgano, adjunto a la rama judicial, sería una figura que reforzaría los pesos y contrapesos; en Colombia es la Corte Constitucional, que en el primer caso podría defender la república y en el segundo la estabilidad de la garantía de los derechos constitucionales que existían antes del proyecto de reforma –algo así como un principio según el cual no se puede garantizar un nuevo derecho si esta garantía atenta contra los que existían antes.

El presidente no debería entonces tener derecho de objetar reformas constitucionales una vez han salido del congreso. Esto sería otorgar un grandísimo poder al Ejecutivo, que es casi como normalizar los estados de excepción que tan comunes fueron para Colombia durante el siglo XX. La inestabilidad institucional derivada de tanto poder concentrado sería un retroceso tanto a nivel político como económico, que debe evitarse. Así pues nos queda esperar el fallo de la Corte Constitucional sobre lo ocurrido en el Congreso en días pasados, con el fin de que la acción adelantada por el presidente no implique esa disparidad entre ramas del poder en Colombia.